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政府投融资平台业务的热与冷 |
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| 本报记者 李晓海 2009年11月13日 |
商业银行正绷紧“政府投融资平台业务”的神经。
“我们已按照上级行的要求，于10月下旬对政府投融资平台客户情况进行了调研。我们当地银行同业也都接到了银监部门关于政府背景类贷款风险的提示。”江苏南通某商业银行人士表示。
这些关注缘于政府投融资平台负债的迅猛增速——据统计，截至2009年8月末，南通市政府投融资平台融资总额246.59亿元，比2008年末增加69.41亿元，增长39.17%。而从全国范围来看，据不完全统计，从去年下半年至今，地方政府投融资平台增长到3000多家，其中70%以上是在县区级，总的银行借款也从10000多亿迅速增加到50000多亿，地方政府投融资平台负债率已经显著提高，有的甚至提高到100%。
地方政府投融资平台数量猛增和融资规模的快速膨胀引起了监管部门、学界以及银行自身的担忧。在众多警示风险的论调之下，政府投融平台业务像一块“烫手山芋”，考验着商业银行对收益和风险的摆布能力。
非凡的吸引力
政府投融资平台指由政府主导并出资设立（政府全资或绝对控股），在政府授权范围内对地方建设项目进行经营和管理的企（事）业法人。由其代表政府从事授权范围内的国有资产运营，在政府主导的重点领域（如市政建设、公用事业等）进行项目运作，实现“借、用、还”一体运行。
按照其承建项目的特点和还贷来源，政府投融资平台基本可以划分为两类：一是自负盈亏的经营性政府投融资平台，主要承建盈利性项目，依靠自身经营收入或指定收入来源还本付息，政府财政不兜底还本付息。二是非经营性政府投融资平台，主要承建的项目为公益性和半公益性，本身不产生收益或自身收益不足以偿还全部贷款本息，政府财政全额或兜底归还贷款本息。
地方政府组建投融资平台由来已久，其拓宽了投融资来源渠道，提高了地方政府对各种资源的综合运用能力，对地方经济和社会发展颇有贡献。而近一年来，在扩大内需应对金融危机、政府加大基础设施等行业投资规模的大背景下，平台成为地方政府弥补“4万亿”项目巨大资金配套缺口的主渠道。
据了解，南通市政府决定未来4年内投入城建资金200亿元，其中融资需求约为100亿元。而整个江苏省计划到2009年底，完成政府性投资3000亿元，到2010年底完成政府性投资6500亿元。
作为政府在重点领域投融资主要载体的政府投融资平台,以其天然的优势受到各家商业银行的青睐，积极拓展政府融资平台业务，似乎成为商业银行的必然选择。
“今年南通市各家银行全力拓展政府基础设施贷款，政府负债总额上升较快，目前各行审批总额已接近100亿元。”前述南通商业银行人士介绍。事实上，不仅是南通，在全国范围内，各家银行对政府融资平台的市场竞争十分激烈。几家大型商业银行都与河南、湖南省政府分别签订了上千亿元的合作协议；5家银行与山西省交通厅签署了战略合作协议，金额合计1750亿元。
“在当前经济形势下，拓展地方政府投融资平台业务是参与市场竞争的需要。有效介入该类企业及其投资的重点项目，有利于我们积极扩大有效信贷投放、优化客户结构，有利于资产、负债、中间业务的共同发展，有利于密切银政关系，实现经济效益与社会效益的双重目标。”某大型商业银行人士如此评价。
无近忧有远虑
一方面风险提示声不绝于耳，另一方面实际状况似乎并没有那么糟。
不久前，某大型商业银行曾对辖属分行的政府投融资平台贷款进行了调查，发现各分行该类贷款资产质量较好，不良率基本上在2%以内，低于或接近当地分行的平均不良率，基本没有恶意逃废银行债务的现象。在担保方式方面，多数分行以担保贷款为主，信用方式贷款较少。
这与地方政府财力改善、信用状况趋向良好不无关系。例如在南通，近年来随着预算内外收入的快速增长，2008年地方政府可支配财力已达380.34亿元，地方政府财政状况良好，财政偿债能力较强。而在四川绵阳，由于灾后重建资金来源多样，当地政府财力充足，也可保证政府投融资平台良性运转，目前没有出现特别的风险。
虽无近忧，但有远虑。银行政府投融资平台贷款的快速增长，确实存在风险隐患。据有关部门调查显示，目前政府融资平台贷款余额已经超过国债余额，地方政府融资平台贷款与财政收入比例平均为1：0.9，最多的达到3倍。另一方面，全国财政收入已经出现同比增幅减慢的态势，地方政府未来的偿债能力堪忧。如果地方政府超出自身还款能力，盲目建设或重复建设，搞形象工程，那给银行带来的后果可想而知。
对非经营性政府投融资平台而言，其主要承建公益性和准公益性项目，项目本身不产生收益或自身收益不足以偿还全部贷款本息，由政府财政全额或兜底归还贷款本息，其还款来源主要依赖于地方财政实力。地方政府财力的下降，将直接加大非经营性政府投融资平台贷款的风险。
不仅如此，各级地方政府融资平台信息不对称，很多政府投融资平台存在多家开户、多家融资及超能力融资的问题。同时，政府投融资平台在落实第二还款来源方面难度较大。由于项目融资额度大，很难寻找到合适的保证人；承建项目以基础设施为主，较难实施项目资产抵押工作，造成项目不具备担保条件或抵押资产变现难度大。这些因素使得商业银行较难进行资金监管和贷后管理，加大了风险管控难度。
专业人士指出，省级（含直辖市、计划单列市）、省会城市、上年度GDP在1000亿元以上的城市本级政府依法成立的投融资平台，债务结构相对单一，风险基本可控。而随着政府层级的下移，债务结构逐渐复杂，债务风险逐渐增大，政府投融资平台，尤其是县乡级和GDP较低城市政府投融资平台的潜在风险不容忽视。
防患未然之前
目前，很多商业银行已经在防范相关风险上有所举措。
农行四川绵阳分行在政府投融资平台贷款发放前，对政府的偿债能力进行调查，请求当地人大出具偿债资金纳入财政性预算的承诺，并要求财政部门出具财政资金返还银行贷款的承诺书；在发放贷款时，要求平台专款专用，监管资金用途；贷款发放后，同政府加强联系，定期开项目沟通协调会，关注当地政府主要成员班子调整变化情况，防范政策波动性风险。
从宏观策略上看，一些商业银行已明确表示将制定专门的业务管理办法，确定行业准入标准，实行名单制管理，加强贷后管理，探索同业合作模式，以分摊政策风险和经营风险。值得关注的是，今年5月份，山东省银行业协会牵头，联合山东省银监局组织 21 家商业银行组成了政府投融资平台公司授信银行俱乐部，使得借款人与银行之间，银行与银行之间，银行与政府之间在同一个平台上进行信息沟通，随时监测贷款的用途和流向。
一方面银行采取措施，另一方面一些政府也高度重视，有所作为。南通市财政部门对政府性债务进行严格控制，对政府性投融资项目在进行可行性论证的前提下，经政府、人大联席会议研究讨论决定，对投融资平台承借的贷款落实好还款资金，经人大常委会讨论形成决议，将到期需还贷的资金列入预算内资金支出核算；河南许昌市去年3月份下发了“关于加强政府投融资平台建设的意见”，对融资决策程序做出明确规定，并提出建立相应的偿债机制。
应该看到，在当前和今后一个时期，各级政府仍然是主导我国经济金融资源配置最重要、最强大的力量。政府融资平台作为政府在经济领域的重要抓手和工具，掌握着大量的优质经济金融资源，是政府财政资源的主要调控者。
对于这样的客户，商业银行不可能不趋之若鹜。但同时，对于风险的顾虑又使得银行不得不绷紧神经。抱着这样的心态，多位商业银行人士表达了一个观点：要以长远和战略的观点看待政府投融资平台业务。既要看到其积极作用，又要防范潜在风险，区别对待，有保有压。对于那些发展前景较好，国家政策支持，还款来源有保证的项目要积极争取，果断介入；对于那些“两高一剩”行业，盈利性差以及还款资金来源有问题的项目要慎之又慎，不可盲目跟进。
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