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农信社二次改革的方向 |
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| 上海财经大学金融学院教授 谈儒勇 2010年02月03日 |
近日，有媒体报道，天津农村合作银行及其下属的9家区县行社整体改制为天津农商行的方案已获国务院原则批准。这是农信社“二次改革”中的标志性事件。
农信社改革可谓一波三折，路途漫长。自与农行脱钩起，农信社便踏上了改革之旅。之后，人民银行、银监会先后充当了农信社的管理方。直至本世纪初的改革，才真正将农信社的管理移交给各省级人民政府。客观地说，2003年开启的以“花钱买机制”为特征的第一轮改革，是在特殊历史条件下展开的，采取的一些措施在当时的背景下发挥了一定的积极作用。第一轮改革的主要措施包括：
将农信社的管理移交给省级政府。至2007年8月10日，随着全国最后一家省联社——海南省农村信用联社挂牌，宣告了省联社管理体制在全国范围内基本确立，亦表明第一轮改革基本完成。
取消乡镇一级农信社的法人地位。由过去的三级法人变成了两级法人，法人机构的数量锐减，管理体制相对简单。
按照“花钱买机制”的原则，人民银行总共拿出1656亿元的资金，以专项票据或再贷款的形式帮助消化了农信社截止2002年末资不抵债数额的一半。
增资扩股。各地农信社由于发展差异，出现了多种组织形式，如股份制、股份合作制和合作制等。增资扩股之后农信社资本充足率得到了一定程度的提高。
但第一轮改革并没有解决所有历史遗留问题，反而又滋生了一些新问题：
省联社被不少人认为是一怪胎。首先，它作为企业，是一个独立的法人；其次，省联社受政府的委托，行使着管理农信社的职能；最后，省联社又充当行业管理者的角色，这种多重身份造成了省联社的“四不像”。再者，省联社与县联社之间权责关系混乱，体现在：省联社是由下面的各县联社共同出资组建的，按理说，县联社是省联社的股东，但实际上省联社成了县联社的“老板”；省联社的领导由省政府直接任命，省联社又决定县联社的人事任命；县联社的股东虽有成千上万，但这些股东并不会真正承担责任，县联社一旦出了问题，省联社与地方政府将承担所有的责任，尽管他们都不是股东。这说明省联社在设立之初就注定了被改革的命运。
历史包袱消化不充分。在第一轮改革中，各农信社已消化的包袱是根据各自上报的数量而定的。但由于农信社在上报时并不知道上面的真实意图，误以为是惯常的搞评比，所以不少地区的农信社并没有如实上报不良资产与历年亏损额，存在一定程度的瞒报虚报现象。因此，简单地根据农信社虚报的数量定基数来消化包袱，带有先天的缺陷。再加上后来的经营问题，一些农信社又新增了包袱。可以说时至今日，农信社的总体经营状况与第一轮改革前相比并无实质好转。
股东资格存在诸多限制，比如信用社的股东只能是县域的企业法人和自然人。一些经济欠发达地区，为了吸引本地的经济主体投资入股，竟使出了存款化股金、贷款股金、政府承诺分红等种种花招，导致增资扩股一度出现“大跃进”现象。并且，这样做的一个直接后果是股金极其不稳定，股东亦不会承担任何风险。当经营出现困难时，不少股东的第一反应就是要求退股，这不利于农信社的持续经营。
以上三个方面构成了农信社二次改革的“靶心”。现已达成共识的是，新一轮改革须正视并解决以下一些问题：
省联社的去留问题。笔者认为，省联社模式未必适用于所有地区。在农村金融改革中，切忌搞“一刀切”。在城乡经济一体化程度较高的地区（比如四个直辖市和沿海发达地区），可以取消省联社，同时取消县联社，建立统一的省级法人——农商行。而在经济欠发达的地区，特别是城乡差距较大的地区，应继续保留省联社和县联社的独立法人地位，但应将省联社的行业管理与行政管理职能剥离出去，将省联社变成单纯的企业法人。而且，笔者相信，城乡发展差异是决定商业金融与合作金融两者中谁占主导的关键因素：城乡一体化程度高的地区，应强调商业金融的地位；而在城乡一体化程度低的地区，应强调合作金融的地位。不仅如此，经济越不发达的地区，越需要小型金融机构的长期存在。因此，在新一轮改革中，应考虑地区差异，允许县级法人在部分地区长期存在。
二次注资问题。建议人民银行再次以专项票据形式置换农信社当年隐瞒未报的不良资产。对国家和省定贫困县，其农信社到2008年末的历年亏损挂账，中央应与地方共同出资，予以一次性核销，助其轻装上阵。
股权结构完善问题。笔者认为，股份制不宜成为所有地区农信社改革的最终方向，应因地制宜。对于有条件改制为农村商业银行的地区，应着重完善股权结构，引入战略投资者，改善法人治理。天津滨海农村商业银行的经验值得借鉴：在其股权构成中，来自天津、北京、江浙的股权各占三分之一，董事会的议事规则已与现代公司制度的规范要求十分接近。对于农村商业银行，政策上应允许甚至鼓励其跨区经营，与落后地区的中小金融机构进行战略合作，或者实施兼并重组。通过以强扶弱，来解决经济与金融发展的地区不平衡问题。对于不具备改制为商业银行条件的地区，应允许合作银行和县联社继续存在，关键是拓展资本金的来源渠道，培育股东的风险责任意识。这些中小金融机构，应长期扎根于本地，坚守关系型贷款模式，以实现财务上的可持续。
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