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国外公共财政支农的经验及启示 |
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| 张晓林 来源 《财政科学研究所网站》 2010年01月13日 |
西方发达国家财政支农由来已久，而且更具有效性和实用性。笔者拟从分类支农政策的视角出发，着重探究美国、欧盟等发达国家或地区财政支农的政策措施，为我国财政支农提供经验与启示。
典型做法
补贴政策惠及农民。这类政策工具是许多发达国家政府为减少政府对市场直接干预而采用的财政支农政策工具。例如美国的直接补贴方式主要有生产灵活性合同补贴、土地休耕保护计划、农业灾害补贴三种；英国政府每年要拨出一笔资金，对农业基本建设进行补贴。同时，对农场合并和农业合作也给予一定补贴。另外，还对农业固定资产进行直接投资、对建设与农业有关的工程设施和公用设施进行补贴；日本对农民的直接补贴主要是2000年新出台的对山区、半山区的直接支付制度。
巨额资金支持农业现代化。许多国家都通过支持和保护农民合作经济组织来加快农业和农村现代化的进程。这些国家除了给予农民合作经济组织税收优惠外，还利用对农业信贷的财政支持来扶持农民合作经济组织。美国从20世纪50年代开始致力于实现农业高度现代化，到上世纪70 年代中后期，全国农业生产性投资增加5000多亿美元。这样巨额的资金主要靠国家财政拨款和信贷解决。日本政府在1973 年提出“实现农业高效十年计划”的经费预算，相当于同年农林水产总值的4 倍以上。从20 世纪60 年代开始到70 年代中期，日本为支持农业现代化，每年发放的农业贷款相当于当年农业总产值的1.3 倍，而且长期低息贷款占70%左右。为了适应农产品贸易自由化及WTO 农业规则的要求，从1995 年WTO 成立开始，日本政府较大幅度地调整了财政支农政策。在WTO 规则允许的“绿箱”政策范围内，从过去以补贴生产、流通环节为主转向补贴支持农业的公共性服务、农业基础设施、农业生产结构整等方面。
立法规范财政支农。法国、加拿大等西方发达国家通过制定一系列法律法规来稳定农业生产，增加农民收入。第二次世界大战后，日本、美国和欧共体各国都通过制定和实施《农业法》或《农业基本法》、《联邦农业完善与改革法》、《食品、农业、农村基本法》、《农业调整法》等农业大法，对保护农业和农民利益的目标以及乡村建设作了明确规定。
财政援助项目繁多。农村财政援助主要有农村基础教育服务、农村公共设施（包括农村公共卫生）服务、农村经济和合作发展服务和农村房屋服务等项目。美国政府从19 世纪末20 世纪初开始便全面干预经济、社会事务，尤其对农村的援助力度日渐加强；日本于1999 年制定的《食品、农业、农村基本法》将振兴农村、促进不同地区城乡的协调发展列为重要内容。
社会福利制度遍布城乡。在北欧，社会福利制度目前已遍布城乡，将广大农民纳入社会保障体系中。从历史沿革的角度分析，早期的社会福利以及后来的社会保险主要是提供给工资收入者的，后来进一步扩大到薪金收入者，再进一步扩大到农民（包括林区农民、渔民），从而使普遍性原则成为北欧社会福利制度的一个基本特征。
政策启示
农业受自然因素的影响较大，生产周期较长，属于弱质产业。世界各国的农业财政政策虽然不尽相同，但有一点是基本一致的，即无论是发达国家还是发展中国家，在其发展的不同时期，政府财政都不同程度地对“三农”加以保护和支持，其最终目的都是促进农民增加收入。综观欧美主要国家公共财政向“三农”倾斜的典型制度及其实践，对我国有如下几点启示：
必须继续加大财政支农的投入力度。在国外发达国家的财政支农政策中，无论是补贴政策、支持政策或是援助政策，其核心都是要求财政加大对支农的投入力度。虽然中国把“三农”工作作为重中之重，也出台了很多支农政策，但是从总体上看，支农力度还是不够。从国外财政支农的情况看，多数国家对农业的财政投入总量占当年农业总产值的比重非常可观，而且结构合理，这是我国应该借鉴的经验，继续加大财政支农力度任重而道远。
健全农业补贴政策，把间接补贴改为直接补贴。美国、欧盟、日本等发达国家的长期实践表明，政府的直接农业补贴不需要借助产品和流通过程，财政支出全部用于农民，其效果要远远好于间接补贴。另外，国外的农业补贴并不是一成不变的，而是在WTO 框架下不断地进行调整。我国对农业的财政补贴也应当在WTO 规则下灵活变通，改变低效率的价格支持政策，实行对农民和农业生产的直接补贴，逐步减少对流通环节的价格补贴，增加农业科研和推广、质量安全和检验检测、农产品流通设施、农民培训等方面的投入。
必须立法规范公共财政对农村的扶持政策。欧美主要发达国家对农村、农业的财政扶持都通过国家制定法律法规的形式来实现。近年来，我国为解决“三农”问题，中央和各省出台了一系列政策和支农举措，但是对农业的投入还没有建立法制化的管理方法，随意性较强。因此，我国应当加快地方性法律法规的制定进程，将支农政策首先上升到地方性法律法规的层面。
通过财政建立健全农村社会保障体系。将社会保障体系向农村延伸，是一个大的发展趋势。目前，应以保障农民基本生活为目的，以制度建设为核心，分项目（先农村最低生活保障和农村合作医疗，后农村养老保险），分重点（先保障农村中的弱势群体，后一般群众），分阶段（先试点，后推广）进行。“十五”以来，我国财政状况日渐好转，财政工作成绩斐然，应抓住当前的大好时机，进一步加大财政的投入力度，尽快建立健全农村社会保障体系。
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