近年来，中央和全国部分省份不断就农村土地产权改革进行探索。11月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，明确指出“(要)稳步推进土地经营权抵押、担保试点，研究制定统一规范的实施办法，探索建立抵押资产处置机制”。
　　从目前各地试点的情况看，创新模式多样，但仍存在法律层面未对土地担保合法性予以明确等诸多问题。作为商业银行，有必要加强对农村土地抵押担保创新的研究，以更好地创新“三农”产品和服务，提升“三农”金融服务水平。

　　担保创新实践

　　从各地实践情况看，农村土地担保创新大致分为土地承包经营权抵押、农房抵押和集体建设用地抵押等三大类，其下又分为不同情况。
　　农村土地承包经营权抵押主要有以下几种模式：一是直接抵押贷款。重庆在全市推行“三权”抵押贷款业务，抵押人以其自有的《农村土地承包经营权证》作为抵押，并经区县农委登记，直接向金融机构申请贷款。二是入股质押贷款。农户以农村土地承包经营权入股成立农村互助性合作经济组织或联营公司，由互助合作组织、公司以股权作质押申请贷款，或由合作组织成员或者公司股东以自身土地经营权形成的股权为质押向金融机构申请贷款。三是反担保贷款。第三方担保机构为借款人向金融机构贷款提供担保，借款人以农村土地承包经营权抵押方式向担保机构提供反担保。
　　集体建设用地抵押主要有以下几种模式：一是借助土地交易中心抵押。抵押贷款人以《集体土地使用证》及地上建筑物合法产权证书为抵押，经国土资源管理部门登记后，向金融机构申请贷款。如果贷款不能按期偿还，金融机构可在市县土地交易中心对土地使用权予以处置。二是集体建设用地经营收益权质押。在项目建设初期，采取金融机构认可的第三方保证或质押担保方式，待固定资产建成产生租金收入后，在上述抵押、保证担保的基础上，以集体土地租金收入追加应收账款质押担保。
　　农房抵押模式，则要求用于抵押的农房应易于变现，建筑使用年限在四十年以内，且已取得房屋所有权证和集体土地使用权证。

　　存在法律风险

　　法律明确禁止农村土地抵押担保。我国《担保法》明确规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权禁止抵押。此外，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》规定，“当事人以农作物和与其尚未分离的土地使用权同时抵押的，土地使用权部分的抵押无效”。
　　农房抵押合法性存疑。当前，法律允许农村房屋转让，但又严格禁止宅基地使用权单独转让。根据《物权法》规定，农民有权在宅基地上建造住宅及其附属设施，有权对自己的房屋行使占有、使用、收益和处分的权利。但《物权法》、《担保法》等法律同时规定，宅基地属于集体所有，禁止农民对宅基地进行买卖和抵押。按照“地随房走”的原则，农村房屋与宅基地难以完全分割，导致司法实践中对农房抵押的效力问题存在一定分歧。
　　农房抵押还存在执行难的问题。《土地管理法》规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。因此，若抵押房屋为抵押人唯一住房，即便法院支持了银行的抵押权，那么根据最高院《关于人民法院执行设定抵押房屋的规定》，银行也需为被执行人提供临时住房才能实现抵押权。而且，因为村民宅基地被执行后不能重新申请，可能会面临无家可归的情况。出于社会稳定和保护弱势群体角度考虑，执行结果可能会偏向于农户，判决往往难以执行。

　　相关意见建议

　　立法机关应在法律层面尽快明确规定农村土地经营权、农村房屋抵押的合法性。消除现有法律障碍，明确允许满足一定条件的土地使用权、房屋、土地承包经营权可以成为担保物；尽快修改现行法律禁止性内容，出台涉及农村土地担保方面的司法解释，并在司法审判领域尽快确立涉农抵押物的合法性；如修改法律或出台司法解释条件暂不成熟，可先明确授权条件成熟的地方以发布地方法规或行政规章形式进行试点，为中央文件提出的改革方向扫清法律障碍；应逐步建立农民的征信机制，对土地使用权、土地承包经营权、林权、股权等农村融资担保所涉标的予以确权造册、登记、价值评估、农村保险等一系列的法律配套机制，以促进农村融资担保的健康发展。
　　政府部门应不断完善担保物登记确权、流转、实现方式等政策措施。引入市场机制，搭建农村土地市场流转交易平台，建立农村土地流转管理、服务中介机构、争议仲裁机制，为土地流转供求双方提供信息发布咨询、价值评估等专业服务，组织承包地、农房招标拍卖、挂牌交易，加快农村要素市场化流转；探索建立风险分散和补偿机制，可由政府、实体经济组织等多方出资，成立担保公司、不良资产处置管理公司等机构，提高金融机构参与的积极性；在农村土地抵押融资业务中引入商业保险补偿机制。
　　银行应进一步调整完善相关信贷政策制度。将参与土地流转的专业大户、家庭农场、农民合作社，以及合法取得宅基地使用权证的农户等农村经济组织纳入信贷支持对象；简化评级管理，在落实有效农村土地权益担保条件下，根据当前农村经济的现状制定评级标准；在农户贷款需求集中、土地流转市场规范顺畅、配套制度完善的地区，组建专门的客户经理团队，推广贷款集中审查审批制度。