■杨小勇

随着我国公共服务体系和制度建设不断推进，目前初步形成了政府主导、社会参与、公办民办并举的公共服务供给模式。为构建多层次、多方式的公共服务供给体系，国务院及地方政府相继出台政策支持政府依托社会力量购买服务，商业银行应牢牢抓住公共服务供给方式变革的机遇，在破解相关法律问题基础上，促进政府购买服务融资业务发展。

助力信贷结构调整

政府购买服务融资业务是指，在购买主体使用财政资金向承接主体采购服务后，为解决承接主体履行政府购买服务协议资金需求提供的信贷业务。政府购买服务为银行业务发展提供了机遇，首先，政府购买服务是政府职能转变的必然趋势，有利于发挥财政资金杠杆作用，撬动社会资本参与公共服务，提升政府服务效率。其次，政府购买服务融资业务既提供信贷投放的新增长点，又有利调整银行信贷结构，推动银行经营转型。第三，政府购买服务融资业务主要还款来源是财政资金，具有较高的安全性。此外，政府购买服务融资业务有利于增加财政存款，争取政府资源，提高综合回报。

未来不确定因素较多

在政府购买服务融资业务快速发展的同时，其中的法律风险也值得关注。

期限“错配”影响还款稳定。目前政府采购服务融资均为固定资产贷款，融资期限长。但财政预算实行一年一预算，受政府换届、未来财政支付能力变动等多重因素影响，未来服务费用是否依旧被纳入当年财政预算，存在不确定性。《预算法》实行“先预算，后支出”制度，其中第13条规定：“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出”，如果政府购买服务费未纳入未来财政年度的财政预算，则政府购买服务费用无法进行支付，直接影响还款来源稳定。

债务“隐形”影响风险预判。由于政府购买服务费用在支出中列支，不纳入政府负债，不计入债务率。银行与政府信息的不对称，使其难以全面掌握地方政府在当前及未来的购买服务总量，难以准确判断地方政府未来实际支付能力，地方政府是否能够按时、足额支付服务费用存在不确定性。

担保“同质”影响资金安全。在实践中，受项目土地多为划拨土地等因素影响，项目对应的土地使用权、在建工程等一般未抵押给银行。政府购买协议项下的应收账款质押成为主要担保方式，方式相对单一，实质担保能力较弱。依照政府购买服务协议，只有承接主体依约完成服务时，应收账款才开始形成，政府才会支付服务费用。如果未完成相应服务，应收账款尚未实际形成，质权无实际价值。因此，单纯以政府服务项下未来应收账款设定质押，存在一定风险隐患。政府购买服务融资的第一还款来源为政府购买服务支付的服务费，政府购买服务项下的应收账款质押又是最主要担保方式，这就导致第一、二还款来源趋同，客观上降低银行信贷资金的安全性。

完善相关信贷流程

对银行而言，在为政府购买服务提供融资时，应注意把控潜在风险。

积极与地方政府沟通。首先，实施差异化的信贷策略，对省级中心城市中心城区以上服务项目，银行应尽量取得服务费用纳入人大、政府、财政部门预算管理的证明文件。其次，要与地方政府积极沟通，力争在编制预算时将服务费用纳入年度财政预算。最后，交叉验证政府购买服务总量，应评估当地政府实际风险承受能力，确保还贷来源稳定，避免风险积聚。

严控资金被挪用风险。银行应与政府签订资金监管协议，设立收支两个专用账户，建立资金封闭运行机制，以避免信贷资金被挪用，增加吸存功能。同时，设立专项还贷账户，明确购买主体监管职责，确保每年支付的服务费全额进入承接主体还贷专户中，以锁定还款来源，避免还贷资金被挪用。

严控担保不足风险。对在建项目，由于存在建设期风险，银行应要求提供阶段性担保。同时，应将在建项目中形成的应收账款作为质押担保，防止承接主体另行转让和质押。此外，还要审慎审查承接主体的资质、能力，客观判断购买服务协议项下应收账款是否可及时形成。通过审慎把控项目风险，灵活追加全程全额保证担保，以确保银行风险可控。